推行河道砂石统一开采管理的模式探析

推行河道砂石统一开采管理的模式探析

叶炜民，张 博

（水利部河湖保护中心，100038，北京）

【摘 要】河道砂石开采管理关系河道安全和健康，也涉及社会各方面利益。为规范河道砂石合理开发利用，各地积极探索河道砂石统一开采管理，推进规模化、集约化统一开采，为保障河湖生态发挥了重要作用。在分析传统河道采砂管理模式及弊端基础上，选取江西九江、湖北黄冈、四川南充、湖南岳阳、河南信阳5个地方河道砂石统一开采管理的典型案例，对其国有化经营、规范化开采、标准化生产、数字化监管等可推广的特色模式及实施成效进行阐述，并对当前国家层面关于统一开采砂石资源的管理政策进行分析，从加强组织领导、完善政策制度、提升管理效能等方面提出对策建议。

【关键词】河道采砂；统一开采；管理模式；规模化；集约化

河道采砂管理是保护江河湖泊的重要内容，事关防洪安全、供水安全、通航安全、生态安全和重要基础设施安全。强化河湖采砂管理，维护河湖健康生命，保障河湖功能永续利用，是推进生态文明建设、促进人 与自然和谐共生的内在要求。河道采砂管理作为一项重要的水行政管理工作，通过依法行政，可实现以水砂资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。近年， 水利部不断压紧压实采砂管理责任，持续推行河道砂石采运管理单和河道采砂许可电子证照，保持对非法采砂高压严打态势，指导各地不断完善采砂管理机制，坚持疏堵结合，合理开发利用河道砂石，实现河道治理 和砂石资源利用双赢。一些地方积极探索建立河道采砂管理长效机制，通过河道砂石资源管理改革，推行河砂统一开采管理——以地方人民政府为主导，对河道砂石进行规模化、集约化开采，为保障河湖生态发挥了重要作用。

一、传统河道采砂管理模式及弊端

多年来，河道砂石为我国建筑市场提供了大量砂石原材料，但粗放的开采模式给河道造成很大伤害。随着经济发展对砂石的需求持续加大，河砂可采量已无法满足市场需求，如若继续粗放式开采，势必对河道、桥梁、堤岸等造成严重危害，威胁生态安全和公共安全。传统的河道采砂管理主要以拍卖等方式确定开采主体，存在较多问题：一是恶性竞争突出，采砂许可权以拍卖为主，准入门槛较低，参与拍卖的企业规模 小、数量多、不规范，在砂石市场需求过热情况下极易拍出天价采砂许可权，最终导致肆意超采；二是社会不 稳定因素增加，不法分子肆意盗采，破坏河道安全，扰乱市场秩序，加之存在一些砂霸、黑恶势力参与其中，强买强卖、欺行霸市等行为时有发生，给社会带来不和谐、不稳定因素；三是各地大小砂场数量多、分布广， 监管执法力量严重不足，河道采砂“小散乱”问题突出，监管困难，超量、越界开采，破坏河道岸线，威胁河道安全等违法违规问题多发频发。

河砂既有满足经济收益的经济功能属性，又有保障水体生态安全的生态功能属性，同时又是具有高竞争性特点的公共资源。传统采砂管理方式主要是从经济属性出发，对于其生态属性、公共物品属性重视不够。河砂首先是河床的组成部分，关系河势稳定、河道安全和生态安全，河砂开采必须着眼于河道安全，确保河道功能永续利用。随着水库、水电站建设，河流来沙量持续减少，传统的河砂开采模式已不适应新形势要求，加强宏观调控，推行河砂规模化、集约化开采十分迫切。

二、河道砂石统一开采管理的模式探索

为有效解决传统河道采砂管理模式存在的突出问题，破解“小散乱”监管难题，越来越多的地区探索推行河道砂石统一开采管理模式。目前全国约有20个省份结合具体实际探索推行河道砂石统一开采管理。长江流域、淮河流域较早探索统一开采管理，江西、湖北、 四川、湖南、河南等地从省级层面谋划实施河道砂石开采改革，并且通过制定相应的管理办法、实施意见或实施方案规范采砂管理，部分地区已将其写入地方性法规，取得显著成效。

1. 江西“九江模式”

江西省出台《江西省河道采砂管理条例》，明确 “县级以上人民政府可以决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一资源管理”。九江市自2009年起在鄱阳湖探索实行河砂统一开采管理，打造了国有经营、 生态优先、砂石惠民的“九江模式”。九江市以统一组织领导、统一开采经营、统一收费管理、统一联合执法、 统一利益分配“五统一”为原则，坚持政府主导、部门联动、齐抓共管，有效防止了鄱阳湖河道采砂“多头 管理、有利即争、有责则推”的不利管理局面；创新采用泵吸方式采砂，极大地减少了对河床和水生态环境的破坏，率先在鄱阳湖实现了涉砂船舶污染物“零排放”“全接收”；启动平价砂石惠百姓工程，建设筛分、 灌装生产线，设零售自营门店，开通线上购买平台，市民只需在手机上操作，便可购买质优价廉砂石，还享受送货入户服务，且价格比市场价低25%左右。

2. 湖北“黄冈模式”

《湖北省河道采砂管理条例》指出“县级以上人民政府可以决定对本行政区域内的河道砂石资源按照政企分开的原则依法实行统一经营”，黄冈市印发《关于加强全市黄砂生产经营运输管理的意见》，开展黄砂经营改革，创新提出“六统一联，三权分离”管理模式， 实施河道采砂统一规划、统一设点、统一销售、统一价 格、统一稽查、统一车型、联合执法“六统一联”，并将长江干流分散的采区经营权统一归政府负责，采砂许可权由水行政主管部门审批，黄砂生产权由通过招标产生的采砂业主承担。湖北黄冈河道砂石统一开采的 “六统一联”模式有效推进了河道采砂综合执法，促进了黄砂生产经营市场的规范化发展，提高了河道采砂规划实施率， 拓宽了全市合法砂石料来源，为重大建设 项目砂石料需求提供有力保障，成功打造出政企分离、 规划落实、市场规范的河砂统一开采管理新模式。

3. 四川“南充模式”

四川省明确“由地方确定平台公司统一开采、出售本区域河砂；区域内以河流为单位，逐个明确采砂限额， 采取招投标、挂牌交易和拍卖等形式出让采砂权”。南充市探索统一开采主体、规范采砂秩序、强化岸线管护、 细化监管措施的统一开采管理模式，并印发《嘉陵江南充段采砂堆码场及加工厂管理办法》《嘉陵江河道采砂巡查机制》，规模企业通过招标方式取得河道砂石开采权，并通过招标等方式租用合法的采砂船承揽开采劳务。该模式实施以来，南充市河道采砂秩序从掠夺开采到有序开发，社会效益、经济效益及生态效益显著。

4. 湖南“岳阳模式”

湖南省出台《湖南省河道采砂管理条例》，明确 “县级人民政府根据生态环境保护的需要，可以决定对本行政区域内的河道砂石资源依法实行统一开采管理”。岳阳市以“稳定砂石市场、强化智慧监管”为目标，实施河道采砂统一开采管理，印发《岳阳市河道采砂统一经营管理办法》，要求国有砂石企业按照控总量、控范围、控时段、控船数、控功率的“五控”要求， 具体负责砂石开采经营，围绕市场定价建立砂石销售 动态定价机制，推行规模直销，建立长期稳定的砂石市场，形成特色的采砂统一经营管理模式，取得了明显的生态效益、社会效益和经济效益。岳阳市还在东洞庭湖创新建立数字化监控系统，对重点水域内出现的采砂船、运砂船、过往通航船舶等实行智能识别，实现了 对东洞庭湖重点水域非法采砂行为的全天候精准在线实时监测。

5. 河南“信阳模式”

河南省印发《河南省人民政府办公厅关于进一步加强河道采砂管理的意见》，明确“省辖市、县政府可根据河湖生态环境保护需要，决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理”。信阳市按照统一管理、统一规划、统一经营、统一销售、统一运输原则， 创新提出河道采砂国有化经营、规模化开采、标准化生产、网格化监管、联合化执法的“信阳模式”，为实现河道采砂的采-储-运-销全过程智慧化监管提供了可推广经验。信阳市通过创建河道采砂管理监控系统， 在采砂管理敏感区域、重要河段、采砂现场安装视频监 控设备，采砂区设置电子围栏，采砂船只、机具和运砂车辆统一标识、统一编号、统一安装GPS，严格落实河砂采运“五联单”管理，在全市所辖10个县区实现河 道采砂的采-储-运-销全过程全流程可视化可追溯监管。

三、河道砂石统一开采管理的主要成效

1. 有效规范了市场秩序

实施河道砂石统一开采管理的企业依法依规取得合理利润，杜绝因暴利驱使的私挖盗采的非法行为，河砂收益上缴财政，有效防止国有资产流失，更好地支撑地方发展和服务国计民生，同时避免了拍卖方式下因恶性竞争导致价格虚高的问题，可平抑砂石价格，规范市场秩序。在砂石短缺的大环境下，可以优先向重点基础设施建设和民生项目供砂，稳定砂石市场。

2. 有效推进了绿色生产

政府对开采作业有严格的规范要求，对实施统一开采企业现场管理的要求较高，中标（或委托）的采砂企业一般规模大、实力强，具备集约化、绿色化管理能力，采砂、堆砂、洗砂、加工机制砂等作业方式更为规范、安全、环保，有效提高开采区域河道生态修复水平。

3. 有效破解了监管难题

通过招标方式或由政府直接委托选择规模大、信誉好、有实力的企业进行开采，避免了恶性竞争以及乱采现象。企业按照政府要求规范化运作，投入科技应用，实行封闭式管理和信息化监控，强化采砂、运输、 洗砂等各环节监管，有效破解“小散乱”监管难题，提高监管效能。

4. 有效防控了廉政风险

河道砂石统一开采管理过程中通过“人防+技防” 方式，能够避免很多管理上的“盲区”，实现采-储-运- 销整个管理过程的公开透明，进一步强化廉政风险防控体系，有利于采砂管理相关干部防控廉政风险。

四、现行政策支持推行河道砂石统一开采管理

河道采砂管理是河湖管理的重要组成部分，也是生态文明建设中不可或缺的关键环节。近年来，国家层面始终重视河道采砂管理改革相关工作，水利部总结推广基层成功的实践经验，统筹发展和安全，指导各地谋划实施河道砂石开采改革，鼓励推进河道砂石统一开采管理。2019年2月，水利部印发《水利部关于河道采砂管理工作的指导意见》（水河湖〔2019〕58 号），明确“积极探索推行统一开采经营等方式”；2020年3月，国家发展改革委等15部门联合印发《关于 促进砂石行业健康有序发展的指导意见》（发改价格 〔2020〕473号），明确“鼓励和支持河砂统一开采管理， 推进集约化、规模化开采”；2021年5月，国务院印发 《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展 活力的通知》（国发〔2021〕7 号），在河道采砂许可改革措施中，明确“鼓励和支持河砂统一开采管理”。推行河道砂石统一开采管理是激发砂石市场主体活力、 促进砂石行业健康有序发展的重要举措，符合科学的 宏观调控、有效的政府治理要求，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。国家层面不断强化的顶层设计， 为河道砂石统一开采管理提供了政策支撑，为各地探索河道采砂管理改革提供了强大动能。

五、结论与建议

河道砂石统一开采管理的实质是集约化、规模化开采，不是必须由一家企业实施，也不排斥采用招标投标等方式确定实施主体，且必须依法依规办理采砂许可证，强调发挥市场机制作用的同时更好发挥政府作 用，目标是通过制度创新，实现维护河道健康和砂石高效利用双赢。

河道砂石统一开采管理来源于实践 ,有效破解了拍卖价格虚高、“小散乱”监管难、河道保护统筹不足等问题，是推进规模化、集约化、规范化绿色开采的关键 ,是促进砂石行业持续、健康、绿色发展的革命性举措，应在大力推进中不断完善。

1. 加强组织领导，凝聚河道砂石统一开采管理合力

河道砂石统一开采管理在经过实践检验后已上升为国家政策，建议各地政府成立河道采砂管理工作领 导小组，加强对河道砂石统一开采管理工作的领导，组织协调水利、自然资源、生态环境、交通运输、林草、农业农村、公安、财政等相关部门，协同推进实施河道砂石统一开采管理，统筹保护河湖生态，稳定砂石市场供应，促进砂石市场持续健康有序发展。

2. 完善政策制度，规范河道砂石统一开采管理体系

河道砂石统一开采管理是河道采砂管理的创新举措，建议加强法律法规制度建设 , 推动规范实施。加快制定河道采砂管理条例，把河道砂石统一开采管理上升为法律制度，使其实施有法可依。出台推进实施河道砂石统一开采管理的专门政策文件，规范河道砂石规模化、集约化统一开采。制定统一开采管理标准化规范，细化河砂统一开采管理实施方案编制、许可方式、全过程监管、验收及采区河道生态修复评估等要求。

3. 提升管理效能，加大河道砂石统一开采监管力度

河道砂石统一开采是河道采砂的一种模式，涉及利益链条长、管理部门多，必须进一步强化监管。水行政主管部门牵头负责河道砂石统一开采全过程监管工作，统筹防洪、供水以及河道安全，科学编制采砂规划和实施方案，依法许可，采取有效措施，强化许可采区事中事后监管；发挥河道采砂管理工作领导小组协调作用，落实采-储-运-销各环节责任，与生态环境、 交通运输、公安等相关部门加强协作，开展联合执法， 形成河道砂石统一开采监管合力；积极引入卫星遥感、 AI、5G、大数据等信息化技术手段，推进采砂管理的信息化建设，利用信息化手段加强对现场的监控。落实 采砂许可电子证照和采运管理单制度，实现统一开采各个环节源头可溯、过程可控、信息可查的全过程监管，保障河道砂石统一开采规范有序。